The Inter-American System in Another Deadlock?
Table of contents
Share
Metrics
The Inter-American System in Another Deadlock?
Annotation
PII
S0044748X0009858-2-1
DOI
10.31857/S0044748X0009858-2
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Vladimir Sudarev 
Affiliation: Institute for Latin American studies, RAS
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
6-14
Abstract

Regional interstate systems are an essential component of the modern world order, the role of which in the conditions of globalization and intensive development of integration processes is significantly increasing, especially when it comes to such peculiar systems as the inter-American system, which originated at the beginning of the last century. Special attention is paid to the correlation of positive and negative trends in its functioning and the growth of crises tendencies in the period of Donald Trump’s presidency. It is also important to answer the questions: to what extent has the system of relations between the two Americas been able to adapt to the new era through regular reform; what are the ways of its further modernization, and may we consider its life cycle finished? This article is devoted to trying to answer these difficult questions.

Keywords
Organization of American States (OAS) Charter, the Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance (TIAR), reforms of OAS, the Inter-American Democratic Charter, political crises in Venezuela and Bolivia
Received
28.03.2020
Date of publication
26.06.2020
Number of purchasers
32
Views
1004
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2020
1

К предыстории вопроса

  

Старейшая региональная система современного мира — Организация американских государств (ОАГ), созданная в 1948 г., за более чем 70-летнюю историю переживала неоднократные кризисы и периоды обновления. Она отнюдь не была детищем Вашингтона, а подписанный в 1947 г. Межамериканский договор о взаимопомощи (МДВП) не являлся прообразом НАТО, так как был лишен какого-либо агрессивного характера, который стремились внушить читателю отечественные историки того периода.

2 Более того, в момент образования межамериканская система обладала немалым демократическим потенциалом. Напомним в этой связи, что согласно первоначальному Уставу ОАГ членами этой организации могли быть лишь государства с конституционно избранными правительствами. И в целом первоначальная конструкция этой организации выглядела более демократичной, чем даже ООН. В ОАГ, например, отсутствовал Совет Безопасности, соответственно, ни одно государство не обладало правом вето, а решения принимались квалифицированным большинством, то есть двумя третями голосов [1, p. 8].
3 При этом подписание Устава ОАГ считалось крупной победой латиноамериканской дипломатии, как писал мексиканский политолог Марио Охеда, так как государствам региона удалось закрепить принцип невмешательства во внутренние дела и уважение суверенитета [2, p.114].
4 Однако это совершенное, во многом новаторское «здание», построенное блестящими латиноамериканскими юристами, охватывавшее практически все аспекты деятельности системы, уже в первые годы своего существования не выдержало испытания временем. Усилиями Соединенных Штатов и поддерживавших их некоторых ультраправых военных режимов региона система была втянута в холодную войну, что фактически нейтрализовало изначально заложенный в ней демократический потенциал
5 По региону прокатилась волна государственных переворотов, в результате которых к власти пришли военные режимы. Однако под нажимом Вашингтона в разгар холодной войны членство в ОАГ ни одного из государств, где произошел переворот, так и не было приостановлено, хотя это вступало в открытое противоречие с Уставом. Ультраправые военные режимы считались самой надежной опорой в борьбе с «коммунистической оппозицией». Более того, в 1954 г., после организованной США агрессии соседних государств против Гватемалы, а свергнутое правительство Хакобо Арбенса уж никак не являлось «рукой Москвы», правила поведения для членов системы были существенно ужесточены «доктриной несовместимости» [3, р. 47]. Суть ее сводилась к тому, что если в какой-либо из стран — участников системы к власти приходят левые силы, тем более устанавливающие отношения с «восточным блоком», то членство этой страны в межамериканской системе автоматически приостанавливается, и против нее применяется целый набор политических и экономических санкций. Это и случилось с Кубой после победы революции 1959 г.
6 В целом в тот период межамериканская система выглядела в высшей степени асимметрично, с явно выраженным центром — Соединенными Штатами и периферией в лице латиноамериканских участников. Тем не менее в рамках двухполюсного мира она все же не отличалась жесткостью, присущей Варшавскому договору, несмотря на то, что ряд экспертов в свое время практически ставили их на одну доску. И хотя в первые послевоенные годы латиноамериканская «машина голосования» в ООН, предусматривавшая почти автоматическую поддержку инициатив Вашингтона, работала вполне исправно, большинство латиноамериканских государств все же сумели весьма искусно адаптироваться к двухполярной системе миропорядка, успешно освоили тактику маневра и игры на противоречиях двух сверхдержав.
7

Провал Межамериканского договора о взаимной помощи

 

Трудно все же согласиться с покойным Фиделем Кастро, который именовал ОАГ не иначе как «министерство колоний США». Уже во второй половине 1960-х годов целый ряд левонационалистических режимов в Латинской Америке, в первую очередь, Перу, Эквадора, Боливии, а чуть позже правительство Сальвадора Альенде в Чили поставили вопрос об освобождении межамериканской системы от атрибутики холодной войны. Принцип «идеологического плюрализма», подразумевавший, что членами межамериканской системы могут быть государства с различным государственным строем, не был зафиксирован в Уставе ОАГ, равно как и понятие «экономическая агрессия», подразумевавшая неоднократно практиковавшиеся Соединенными Штатами санкции против неугодных режимов, однако ситуация в Западном полушарии существенно изменилась [4, р. 99]. По региону прокатилась волна национализации собственности американских компаний, в течение десятилетий бесконтрольно действовавших в регионе. Начался процесс установления отношений с Кубой, Советским Союзом и другими социалистическими странами. США же, втянутые во «вьетнамскую авантюру», уже были не в состоянии воспрепятствовать этим процессам.

8 В 1970-е годы ОАГ продемонстрировала свою беспомощность в урегулировании двух вспыхнувших региональных конфликтов — в Центральной Америке и в вооруженном столкновении между Аргентиной и Великобританией из-за принадлежности Фолклендских (Мальвинских о-вов). А ведь миротворчество было изначально заложено в уставе организации в качестве одной из основных задач.
9 Тем не менее, хотя МДВП и гласил, что нападение на одного из членов системы равносильно нападению на всех, на ХХ Консультативном совещании министров иностранных дел государств — членов ОАГ, проходившем 26 апреля 1982 г., когда уже было очевидно, что военная армада Великобритании движется к Фолклендским островам, большинство участников приняли резолюцию, требующую ввести в действие МДВП. Соединенные Штаты не только воздержались при голосовании, но и оказали материальную поддержку английской флотилии по мере ее приближения к Южной Атлантике, в частности, предоставляя им возможность дозаправки на американских военных базах. Это, как представляется, «вбило осиновый кол» в одну из главных опор межамериканской системы. Хотя формально договор продолжает быть ее частью (лишь одна страна, Мексика, денонсировала его в 2002 г.), МДВП уже несколько десятилетий реально не действует.
10 Система «безопасности демократии» Конец холодной войны вызвал необходимость адаптации межамериканской системы к новым условиям, что было весьма непросто, так как, с одной стороны, довлели старые стереотипы, а с другой — правящим кругам были присущи небезосновательные опасения, что теперь основной финансовый поток из мировых держав устремится в страны Восточной Европы, чтобы интегрировать их в западную систему демократии [5, р. 6]. «Инициатива для Америк», провозглашенная президентом Джорджем Бушем-страшим в 1990 г., и выдвинутый несколько лет спустя суперпроект зоны свободной торговли от Аляски до Огненной земли (Área de Libre Comerico de las Américas, ALCA), казалось бы, развеяли эти опасения. Однако в ходе начавшегося с 1995 г. масштабного переговорного процесса по созданию самой крупной в мире зоны свободной торговли обнаружилось, что Вашингтон, как всегда, преследовал лишь собственные интересы. Рассчитанный на десять лет проект так и не был реализован во многом из-за сопротивления лидеров новой левой волны Уго Чавеса (Венесуэла) (1999—2013), Луиса Инасио Лулы да Силвы (Бразилия) (2003—2011), Нестора Киршнера (Аргентина) (2003—2007). А на Саммите Америк в ноябре 2005 г. в г. Мар-дель-Плата (Аргентина) проект был окончательно похоронен. Президент США Дж.Буш-младший покинул саммит, даже не дождавшись окончательной резолюции форума.
11 Однако усилия по обновлению межамериканской системы этим не ограничились. С начала 1990-х годов были предприняты попытки создания в ее рамках системы «безопасности демократии». За основу был взят весьма сомнительный принцип «демократии не воюют друг с другом». В резолюции 1080, одобренной на сессии Генеральной ассамблеи ОАГ в Сантьяго-де-Чили в июне 1991 г., был разработан специальный механизм коллективного воздействия на государства, входившие в систему, где действия властей выходят за рамки конституционного поля (государственный переворот, блокирование законодательных органов, нарушения свободы прессы и др.).
12 Американский юрист-международник Томас Фэрер, несколько лет проработавший в Межамериканской комиссии по правам человека, в этой связи отмечал, что речь шла не только о создании коллективного механизма защиты конституционного стоя, но и о том, что факт демократического правления в странах региона существенно укреплял региональную безопасность. Т.Фэрер, по-видимому, был прекрасно осведомлен о том, что латиноамериканский регион, как ни один другой район планеты, опутан целой сетью территориальных споров и претензий одних государств к другим [6, р. 216]. Возможно, он свято верил в уже упомянутую нами формулу «демократии не воюют друг с другом». На Гаити в 1991—1994 гг., в Перу в 1992 г., в Гватемале в 1994 г., в Парагвае в 1996 г. подобные действия, хотя и с разной степенью эффективности, все же пресекались.
13 Вспомним, например, кризис на Гаити, где военные в 1991 г. лишили власти законно избранного президента Жана-Бертрана Аристида, вынужденного эмигрировать в Соединенные Штаты. Для его возвращения — после нескольких безуспешных попыток переговоров, в том числе и визита на Гаити одного из наиболее успешных и во всем мире уважаемых переговорщиков бывшего президента США Джимми Картера — потребовалось санкционированное ООН вмешательство американской морской пехоты.
14 «Уроки Гаити», которые представитель Канады в ОАГ в беседе с автором статьи назвал не иначе как «провальными», потребовали переосмысления многих ценностей и, в частности, отказа от силовых приемов восстановления демократии, в особенности тех, которые шли в разрез в международным правом. Например, абсолютно не сработала торгово-эконо-мическая блокада Гаити. Она показала свою полную неэффективность, когда те же Франция и Япония, не являющиеся членами межамериканской системы, отнюдь не обязаны были ее соблюдать, и продолжали торговать с военным режимом. Власти соседней с Гаити Доминиканской Республики сквозь пальцы смотрели на контрабанду продовольствием и бензином, осуществлявшуюся захватившими власть военными и доминиканскими пограничными спекулянтами [7, c. 261]. Пришлось отказаться и от совместных военных акций, которые могли быть санкционированы лишь ООН.
15

Межамериканская Демократическая Хартия и ее неоднозначная судьба

  

11 сентября 2001 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ОАГ в Лиме (Перу) была разработана и принята Межамериканская демократическая хартия. В ней были несколько смягчены установки резолюции 1080, во всяком случае, исключались совместные военные действия, которые становились теперь прерогативой ООН. Подверглись сомнению и в конечном счете были исключены и такие механизмы, как торгово-экономическая блокада. Но опять все пошло не так гладко, как предполагалось. К началу 2019 г. Вашингтону, как казалось, все же удалось, умело воспользовавшись «правым поворотом» политического ландшафта в регионе, по крайней мере наметить контуры стратегического партнерства с ведущими государствами Латинской Америки. Речь идет об Аргентине, Бразилии, Чили и Колумбии. В известном смысле этому «помог» углубившийся с 2017 г. политический кризис в Венесуэле. Более того, именно события в этой стране дали шанс Вашингтону в известном смысле реанимировать межамериканскую систему, вступившую, особенно после военного переворота в Гондурасе в 2009 г., в полосу очередного кризиса [8, р. 19].

16 Напомним, что имевший место переворот был осуществлен в «лучшем латиноамериканском стиле». Ворвавшиеся среди ночи в президентскую резиденцию военные схватили полусонного президента Мануэля Селаю, посадили его в самолет и отправили в соседнюю страну. Администрация Барака Обамы, недавно пришедшая к власти в США, отреагировала на эти события довольно вяло, лишь пригрозив приостановить финансовую помощь Гондурасу. В тот момент главным действующим лицом оказалась госсекретарь Хиллари Клинтон. А уж о применении к этому государству Межамериканской демократической хартии, приостановившей бы членство Гондураса в этой организации, а также различного рода политических и экономических санкций, вопрос вообще не ставился. «Ларчик открывался просто». Свергнутый президент испытывал симпатии к левонационалистическому объединению «боливарианскому альянсу» (Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, ALBA) и выражал особую заинтересованность в льготных закупках венесуэльской нефти. В тот момент Вашингтон, где сменилось руководство, еще не разработал тактику адаптации к «левому дрейфу», на повестке дня еще не стояло изменение политики в отношении Кубы. Во многом благодаря этому было принято решение занять позицию «низкого профиля», что США неоднократно делали, попадая в затруднительные ситуации. Тем не менее для многих экспертов стало очевидным, что хартия будет применяться лишь в том случае, если это выгодно Вашингтону.
17 Старейшая региональная организация современного мира вновь, как это неоднократно бывало в прошлом, вошла в полосу серьезного кризиса. Это в немалой степени произошло из-за избрания в 2015 г. Генеральным секретарем ОАГ бывшего министра иностранных дел Уругвая Луиса Альмагро. Новый генеральный секретарь, на наш взгляд, сделал все возможное, чтобы развернуть эту организацию в сторону Вашингтона. Это особенно отчетливо проявилось в отношении политического кризиса в Венесуэле. Вместо того, чтобы предпринять посреднические усилия и посадить за стол переговоров враждующие стороны (что сделала, правда не добившись примирения сторон, Норвегия), Л.Альмагро пошел значительно дальше своих предшественников: ни один из прежних генеральных секретарей ОАГ никогда не призывал к военной интервенции против одного из государств — членов системы.
18 Правда, полвека назад в разгар холодной войны было одно исключение. В 1964 г. ОАГ г. была санкционирована «операцию Санто-Доминго», состоявшую из двух этапов: высадки в Доминиканской Республике подразделений американской морской пехоты для устранения «левых беспорядков» и последовавшей затем — в целях дипломатического прикрытия — отправки туда «межамериканских сил мира» из воинских подразделений семи государств региона во главе с бразильским генералом. Фарс такого дипломатического прикрытия, когда прибывшие в столицу Доминиканской Республики латиноамериканские военные увидели, что американская пехота уже «установила нужный порядок», был настолько всем очевиден, что сразу же похоронил саму идею образования «межамериканских сил мира» [9, p. 123].
19 Л.Альмагро, же не только поддержал образованную в марте 2018 г. в столице Перу «группу Лимы», поставившей своей задачей изолировать и дестабилизировать режим президента Николаса Мадуро (2013— н/в) в Венесуэле, но и неоднократно допускал возможность коллективной вооруженной интервенции с целью его смещения [10, с. 3]. Отметим, что даже искавшие стратегического партнерства с Вашингтоном упоминавшиеся уже правые режимы наотрез отказались предоставлять свои территории для совместных военных операций против Венесуэлы. При этом с фактически недействующим МДВП вообще произошел курьезный случай. Самопровозглашенный президент Венесуэлы Хуан Гуайдо, представителю которого по инициативе Альмагро в нарушение Устава ОАГ было предоставлено место постоянного представителя, в сентябре 2019 г. предложил ввести в действие в отношении правительства Н.Мадуро МДВП, который уже давно превратился в очевидный анахронизм межамериканской системы. «Команда» оппозиционера даже не удосужилась вникнуть в суть этого документа, сводившуюся к принципу «нападение на одну американскую республику — нападение на всех». Да и с его точным названием лидер оппозиции оказался незнакомы, искаженно называя его «договором о военной помощи» [10, c. 81].
20 Не лучшим образом ОАГ действовала, а точнее, просто бездействовала в случае с политическим кризисом в Боливии в ноябре 2019 г. Ограничившись констатацией нарушений при подсчете голосов в первом туре президентских выборов, организация неожиданно «затихла», а ее главный ор- ган — Политический совет — никак не прореагировал на фактический государственный переворот в этой стране, в результате которого законно избранный президент Эво Моралес (2006—2019) был вынужден под давлением военной верхушки не только оставить свой пост, но и эмигрировать сначала в Мексику, а затем в Аргентину, правительства которых предоставили ему политическое убежище [11]. Более того, ОАГ никак не отреагировала на волну репрессий против сподвижников Моралеса, в том числе и против представителей основанной им партии «Движение к социализму» (Movimiento al Socialismo, MAS), с тем, чтобы помешать им принять участие в назначенных на май 2020 г. новых президентских выборах.
21 Следует также отметить еще одни факт. Л.Альмагро поддержал попытку, предпринятую представителями наиболее консервативных правительств региона и, прежде всего, Колумбии, Аргентины, Бразилии, Чили и Парагвая, на проходившей в мае 2019 г. в г. Медельин (Колумбия) сессии Постоянного совета ОАГ. Речь шла о предложении реально ограничить полномочия Межамериканской комиссии по правам человека и Межамериканского суда по правам человека с тем, чтобы они не вмешивались в ситуации, связанные с применением пыток, исчезновением людей, ограничениями свободы слова, возникающие в тех или иных государствах — членах ОАГ. Эта инициатива, правда, не была поддержана большинством голосов, а членами этих органов были избраны представители Панамы, Ямайки, Перу и Гватемалы [12].
22 Дальнейшие события в Колумбии подтвердили, мягко говоря, неблагополучное положение дел с правами человека в этой стране. Президент Иван Дуке (2018—н/в) крайне болезненно воспринял тот факт, что его ставленник не был избран в эти органы, в чем его всячески успокаивал Альмагро. Особенно негативно Дуке и поддерживавший его бывший президент Колумбии Альваро Урибе (2002—2010) отреагировали на доклад верховного комиссара ООН по правам человека и экс-президента Чили Мишель Бачелет о высоком уровне насилия в Колумбии, резко возросшем после уличных беспорядков ноября-декабря 2019 г., и о фактическом бездействии властей. Отмечались бесчинства нелегальных вооруженных группировок, которые буквально согнали с нажитых мест более 800 крестьян. При этом ООН потребовала расформировать созданные властями для подавления акций протеста специальные военные эскадроны. В этой связи правящая верхушка Колумбии предложила коренным образом пересмотреть отношения страны с ООН и, в частности, закрыть офис комиссариата этой организации по правам человека в стране. Характерно, что администрация Дональда Трампа (2017— н/в), уже практически полностью погруженная в предвыборную кампанию, никак не отреагировала на беспорядки, происходящее в этой стране, — стратегическом союзнике США, и в особенности на неадекватно жестокие действия властей в отношении протестующих.
23 Подводя итог, следует отметить, что межамериканская система, во многом из-за позиции генерального секретаря Л.Альмагро, никак не отреагировавшего на политическую турбулентность, возникшую в регионе в последние месяцы 2019 г., вновь продемонстрировала свою беспомощность. Вашингтон в данном случае, как всегда, попытался «подмять» под себя ОАГ, сделав эту организацию, по крайней мере, управляемой, каковой она уже неоднократно бывала в прошлом веке. Это прямым текстом подтвердил госсекретарь Майк Помпео на состоявшейся в январе 2020 г. конференции в штаб-квартире ОАГ в Вашингтоне, посвященной поездке Альмагро по странам региона с целью сбора голосов для предстоявших в марте 2020 г. выборов нового генсека ОАГ. «Именно такой лидер, как нынешний Генеральный секретарь ОАГ Л.Альмарго, нам и нужен. Он активно встречает вызовы, с которыми сталкивается наш регион… Мы, наконец, возвращаемся к тому духу, царившему в ОАГ в 50—60-е годы прошлого века» [13]. Лучше, как говорится, не скажешь.
24 20 марта 2020 г. состоялись очередные выборы Генерального секретаря ОАГ. Как и следовало ожидать, большинством голосов вновь был избран Л.Альмагро, поспешивший поблагодарить представителей 23 государств, поддержавших его кандидатуру. Неудивительно, что в первую очередь он поблагодарил за поддержку Соединенные Штаты и Колумбию, выдвинувших его кандидатуру. Межамериканская система вступила в очередной кризисный цикл. Вопрос лишь в том, станет ли он последним?

References

1. Carta de Organizacion de Estados Americanos. Available at: http://www.oas.org/es/sla/ddi/tratados_multilaterales_interamericanos_A-41_carta_OEA.asp (accessed 10.03.2020).

2. Ojeda M. Alcances y limites de la politica exterior de México. México: El Colegio de México, 1976, 220 p.

3. Child J. Unequal Alliance. The Inter-American Military System 1938—1978. Boulder: Westview press, 1980, 253 p.

4. Comite Especial del Estudio del Sistema Interamericano. OAE.Ser.,/doc261175. Rev.Washington,1974.

5. The Americas in a New World. The 1990. Report of the Inter-American Dialogue. Washington: Aspen Institute, 88 p.

6. Beyond Sovereignty. Collectively Defending Democracy in the Americas. Baltimore: Johns Hopkins University press, 1996, 456 p.

7. Sudarev V. P. Mezhamerikanskaya sistema: genezis i ehvolyutsiya (konets KhIX—nachalo KhXI veka). M.: MGIMO-Universitet, 2008. 316 c. .

8. Sudarev V.P. Política latinoamericana de Donald Trump. Iberoamérica, Moscú, 2020, N 1, rr. 2-25.

9. Latin America is Already Trump’s 2020 Presidential Testing Ground. The New York Times. 08.04.2019. Available at: https://www.nytimes.com/2019/04/08/opinion/trump-latin-america-immigration.html (accessed 20.04.2019).

10. Cudarev V. P. Ehvolyutsiya latinoamerikanskoj politiki D. Trampa. SShA & Kanada: ehkonomika, politika, kul'tura. M., 2020, № 1, ss. 75-87.

11. La crisis en Bolivia redobla la presion a la OEA. El Pais. 11.11.2019. Available at: https://elpais.com/internacional/2019/11/11/actualidad/1573430687_309267.html (accessed 11.11.2019).

12. Derrotada la iniciativa encabezada por Colombia para reformar la defensa de Derechos humanos en la OEA. El Pais. 28.06.2019. Available at: https://elpais.com/interna-cional/2019/06/27/america/1561672485_548623.html (accessed 29.06.2019).

13. Pompeo da un espaldarazo a Almargo en la OEA antes de su gira por Latinoamerica. El Pais. 17.01.2020. Available at: https://elpais.com/internacional/2020/01/17/actualidad/1579285387_096818.html (accessed 18.01.2020).

Comments

No posts found

Write a review
Translate