Social policy in the period of COVID-19: Latin American approaches
Table of contents
Share
QR
Metrics
Social policy in the period of COVID-19: Latin American approaches
Annotation
PII
S0044748X0019914-4-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Ludmila Diakova 
Affiliation: Institute for Latin American Studies, RAS
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
28-44
Abstract

During the spread of COVID-10 in the region, Latin American states formed a policy of "urgent measures" of social assistance, which was supposed to prevent a social catastrophe by supporting the most vulnerable categories of the population. In each country of the region, this policy had its own characteristics, offered its own response mechanisms. The article examines both general approaches and specific strategies of a number of Latin American countries, highlights their specifics, factors that influenced the formation of the model. The prevailing trend towards the most differentiated assessment of vulnerable and needy groups, identification of their special needs and risks, and increased targeting of the measures applied is emphasized.

Keywords
Latin America, COVID-19, "urgent social assistance" policy, poverty
Received
03.01.2022
Date of publication
05.05.2022
Number of purchasers
1
Views
229
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2022
1 Пандемия COVID-19 имела катастрофические социальные последствия в Латинской Америке. Системы здравоохранения большинства стран региона, в работе которых и в спокойный период были серьезные проблемы, оказались бессильны перед новыми, непредвиденными вызовами. Кризис охватил и сферу образования: стали очевидны такие проблемы, как недостаток компьютеров, низкий уровень доступа к дистанционному обучению для детей и молодежи из уязвимых социальных групп, общее ухудшение их уровня жизни в условиях пандемии. В ситуации, когда государства региона ввели карантинные меры, остановили или сократили деятельность ряда важнейших отраслей экономики, а также роста безработицы и падения неформального сектора, на систему социальной защиты легла огромная нагрузка. Если в 2019 г. общее количество бедных составляло 30,5% (187 млн), а исключительно бедных (нищих) — 11,4% (70 млн), то в 2020 г. число бедных возросло до 33% населения (204 млн жителей), впервые за два десятилетия превысив критическую для региона отметку в 200 млн человек. При этом количество латиноамериканцев, находившихся в ситуации крайней бедности (или нищеты — extrema pobreza), составило 13,1% (81 млн человек) [1, pр. 67-68].
2 В плане оценки общей бедности приведенные выше показатели в процентном отношении близки к тем, которые фиксировались в 2009— 2010 гг., а в отношении нищеты напоминают цифры, которые фиксировались в начале 2000-х годов. В численном выражении данные, отражающие уровень крайней бедности, оказалась даже хуже, чем это было в 1990 г. и в 2002 г.: тогда в состоянии нищеты жили 64 млн и 62 млн человек, соответственно, а в 2020 г. — 81 млн человек. Несмотря на то, что расчеты, приводимые экспертами Экономической комиссии ООН для Латинской Америки и Карибов (ЭКЛАК) по 2021 г., свидетельствуют о некотором сокращении общей бедности (до 32%), уровень крайней бедности все равно возрос до 13,8% (86 млн человек) [1, pр. 68-69]. Это означает, что по важнейшему направлению социальной политики, связанному с необходимостью решения фундаментальной задачи преодоления бедности и нищеты, страны региона вернулись на позиции первых лет XXI в., предшествовавшие «золотому десятилетию» 2003—2013 гг. — периоду, который характеризовался высокими темпами экономического роста и значительными достижениями в социальном развитии, прежде всего, масштабным и, как представлялось тогда, необратимым сокращением числа бедных.
3 Многостороннее влияние пандемии COVID-19 на Латинскую Америку, включая политические последствия, реакцию национальных экономик, санитарные меры и механизмы государственного реагирования в различных сферах общественного развития, анализировали российские и зарубежные авторы [2; 3]. В отечественной латиноамериканстике причины глубокой экономической рецессии и комплекс нерешенных проблем политико-управленческого характера, приведший к масштабному негативному эффекту пандемии, контуры новой модели на основе структурной перестройки бизнеса, исследовал Петр Павлович Яковлев [4]; возросшее влияние информационных технологий на формирование рынка труда — Элеонора Георгиевна Ермольева [5]; специфику подходов государств Общего рынка стран Южного конуса (Mercado Común del Sur, Mercosur) — Анна Дмитриевна Щербакова [6]. Были отражены и другие аспекты: в частности, рассматривалось участие гражданского общества, практики социальной солидарности, особенно востребованные в периоды изоляции и карантина [7]. Зарубежные, в том числе латиноамериканские, исследователи уделяли приоритетное внимание таким проблемам, как высокий уровень социального неравенства, непреодоленный за предшествующий период [8; 9], ухудшающееся положение беднейших и наиболее уязвимых групп населения, коренных народов [10], различные низовые инициативы взаимопомощи и борьбы с COVID-19 [11], отмечая при этом серьезные просчеты в работе властей в важнейших сферах общественного развития и недостаточность мер, принимаемых правительствами.
4 Вместе с тем, наряду с заметно возросшей активностью негосударственных структур, бизнеса, нацеленного на поиск новых, высокотехнологичных инструментов развития, и организаций гражданского общества, во время пандемии возникла и другая тенденция, связанная с усилением роли государства. В процессе локдаунов и ухудшения ситуации, связанной с распространением COVID-19, правительства латиноамериканских стран разработали политику срочной помощи, применение которой должно было предотвратить социальную катастрофу и поддержать самые уязвимые категории населения. В отличие от исследований, авторы которых сконцентрировали свое внимание на критике результатов государственной политики в социальной сфере, тема возросшей социальной ответственности государства в период пандемии пока слабо представлена в научной литературе.
5 Несмотря на общие проблемы и задачи, стоявшие пред каждой страной региона, политика срочной помощи имела особые характеристики, связанные, в частности, с разными способами реагирования, рассмотрение которых представляет определенный научный интерес, дополняет представления о пандемийной и постпандемийной реальности Латинской Америки. Автор не ставил цели рассмотреть все латиноамериканские государства и все аспекты направлений социальной поддержки (в том числе такие «сквозные» темы, как помощь мигрантам и беженцам, коренным народам, женщинам, и т.д.). Основными задачами данной статьи являются: анализ конкретных мер срочной помощи, принятых в целях поддержки граждан в некоторых странах, общих тенденций и характерных особенностей в формировании социальной политики нового этапа; определение степени влияния различных факторов, включая сложившуюся традицию и политико-идеологическую ориентацию действующих президентов и правительств, на принятие соответствующих мер. Автор опирается на методы сравнительного анализа и комплексный системный подход, позволяющий рассматривать взаимосвязь социальных и политических явлений, а также общерегиональные тенденции и их специфические национальные проявления.
6

Общие тенденции

7 В новых условиях традиционный для всего предшествовавшего десятилетия подход, связанный с «относительным» многофакторным пониманием бедности как особого образа жизни, влияющего не только на конкретного человека, но и на все его окружение, стремительно терял актуальность [12]. Ориентация социальной политики на повышение качества человеческого капитала, на преодоление социокультурного и психологического неравенства, связанного с недоступностью качественного образования и здравоохранения, с невозможностью пользоваться широким спектром услуг, являющихся нормой для других в данном обществе, уступила место стратегии поддержания уровня жизни, необходимого для простого физического существования. Снова, как и в 1990-е годы, возрастали роль «абсолютного», рационально-инструментального подхода к определению бедности, значение формальных характеристик и цифр и вместе с тем усиливалось стремление госструктур ряда стран к максимально дифференцированной, детализированной оценке положения нуждающихся групп населения, выявлению их особых потребностей и рисков, повышению адресности применяемых мер.
8 Характерным общим трендом 2020 г. явилось существенное возрастание социальных расходов латиноамериканских государств по сравнению с 2019 г. Эта тенденция была особенно заметна в Аргентине, Бразилии, Боливии, Доминиканской Республике, Чили, Колумбии, Перу, Сальвадоре. При этом затраты непосредственно на социальную защиту населения везде имели первостепенное значение, а в Аргентине и Бразилии приблизились к 80% от всех государственных трат, направляемых на общественное развитие, и намного превысили расходы на образование и здравоохранение. В других странах распределение было более равномерным; тем не менее роль социальной поддержки бедных и уязвимых групп оставалась приоритетной.
9

Общие социальные расходы ряда государств региона и их целевое распределение

Страна Социальныерасходы в % от ВВП Целевое распределение социальных расходов в 2020 г. (в % от общих социальных расходов государства)
2019 г. 2020 г. Соц. защита Образование Здраво-охранение Жилье Другое
Аргентина 13,0 17,2 83,0 7 7,2 2,5 0,4
Боливия 12,4 15,6 40,9 39,5 16,7 2,9 0
Бразилия 17,3 22,5 77,5 9,6 11,9 0,4 0,7
Чили 17,3 20,2 40,2 26,8 29,9 1,7 1,3
Колумбия 12,5 15,5 48,3 23,5 24,8 2,0 1,4
Коста- Рика 12,0 12,3 37,4 54,8 5,6 0,5 1,8
Эквадор 10,5 11,7 34 35,7 23,4 4,7 2,2
Мексика 9,2 10,4 43,1 33,1 11,9 10,5 1,4
Перу 11,0 13,4 31,4 30,3 25,3 3,5 9,5
Сальвадор 8,5 13,8 46,7 28,9 22,0 1 1,4
Доминиканская Республика 7,7 12,3 38,6 37,5 18,6 3,4 2
Уругвай 16,2 16,7 46,0 27,9 21,9 2,9 1,3

_Источник: CEPAL. Panorama social de América Latina, 2021. Santiago de Chile, 2022, p. 204.

10 Некоторые исследователи отмечают, что латиноамериканские страны, имевшие значительные временные преимущества в самом начале пандемии, не смогли их использовать и создать адекватные механизмы реагирования, прежде всего в рамках системы здравоохранения [2, с. 10]. Вместе с тем изучение ряда примеров показывает, что в дальнейшем, принимая многочисленные и разнонаправленные вызовы COVID-19, большинство государств региона стремились ориентироваться на социальную и экономическую реальность, действовать на основе конкретных национальных условий, формировать наиболее адекватную политику срочной социальной помощи, значение которой нельзя недооценивать. Характерными примерами стран, применявших различные стратегии этой социальной помощи, являются Аргентина, Боливия, Чили, Перу, Сальвадор, Бразилия, Уругвай, Коста-Рика, Доминиканская Республика и Эквадор. Предложенные ниже обобщающие подходы в значительной мере условны: обозначая преобладающие тенденции, они позволяют выделить две группы национальных моделей, но не фиксируют границы, жестко отделяющие одну стратегию от другой.
11

Адресный, высокодифференцированный подход

12 Аргентина
13 В 2020 г. в стране, население которой составляло около 45,8 млн человек, левоцентристское правительство Альберто Фернандеса (2019 — н/в) приняло ряд программ поддержки широкой социальной направленности. Для беднейших семей вводилось «Срочное семейное пособие» (Ingreso Familiar de Emergencia). Оно было рассчитано на домохозяйства, потерявшие источники дохода, связанные с неформальной занятостью, но не являющиеся бенефициарами других программ (в том числе не имеющие постоянного пенсионного обеспечения, за исключением детских пособий). Ежемесячные выплаты составляли около 92 долл. на одного из членов семьи [13]1. В марте 2022 г. семьи умерших от COVID-19, уровень жизни которых оказался на грани бедности, получили право на минимальную ежемесячную пенсию.
1. * Выплаты пособий даны в долларах, а не в национальных валютах. Курс доллара по отношению к национальным валютам рассматриваемых стран соответствует концу марта 2022 г.
14 Комплексная программа поддержки малого и среднего бизнеса в чрезвычайных условиях (Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción) была нацелена на формальных трудящихся, занятых в частном секторе и потерявших работу в период локдауна, а также мелкие и средние предприятия, деятельность которых пострадала от тяжелых последствий «санитарного кризиса». В программе (в зависимости от категории нуждающихся) были предусмотрены разнообразные меры: ежемесячные денежные выплаты потерявшим доход работникам (в размере от 55 до 92 долл.), льготные кредиты и отсрочку платежей для предпринимателей. Только в мае 2020 г. такую поддержку получили 230 тыс. предприятий (охватывавшие до 2,3 млн работников), в июне 2020 г. — 217 тыс. предприятий (1,9 млн работников) [14]. Программа целенаправленной срочной помощи микропредприятиям, оказавшимся в критическом положении (Programa de Asistencia de Emergencia a Sectores críticos), предоставляла единовременную выплату до 203,6 долл. владельцам малого бизнеса (с количеством работников не более пяти человек) и индивидуальным предпринимателям, работавшим в наиболее пострадавших секторах экономики (сфере туризма и гостиничного бизнеса, культуры, фитнес-индустрии, дополнительного образования) [15]. В процессе продления карантинных мер и ухудшения экономической ситуации денежные выплаты производились неоднократно.
15 Государственный подход, применявшийся в Аргентине, был нацелен на поддержку малого и среднего бизнеса и неформального сектора, наиболее пострадавших отраслей экономики, а также бедных семей, потерявших средства к существованию.
16 Боливия
17 Пандемия совпала с периодом краткого президентства Жанин Аньес (2019—2020), деятельностью временного правительства, близкого правому центру, и высокой степенью политической турбулентности. Рост заболеваемости COVID-19, отмечавшийся с середины марта 2020 г. (когда были объявлены чрезвычайное положение и один из самых строгих локдаунов в регионе), привел к глубокому кризису всей системы здравоохранения, ярко высветив нерешенные проблемы, низкое качество инфраструктуры, неравенство в доступе к жизненно необходимым услугам [16].
18 Срочная поддержка 12-миллионного населения страны в условиях тяжелых социальных и экономических обстоятельств состояла в диверсифицированной помощи правительства, оказанной наиболее уязвимым группам населения, в форме выплаты единовременных пособий (апрель-май 2020 г.). Основными типами этих пособий являлись следующие:
19 — «семейная корзина» (Canasta Familiar) [17] — выплаты (в размере около 58 долл.) пожилым людям, получающим только социальную пенсию в рамках солидарной пенсионной системы (Renta Dignidad), а также инвалидам, беременным женщинам и женщинам с детьми до двух лет, включенным в действующую с 2009 г. общенациональную программу «Бонус Хуаны Асурдуй» (Bono Juana Azurduy)2;
2. * Программа предусматривала регулярные выплаты за плановые медицинские осмотры, роды в условиях стационаров и посещения детского врача.
20 — «семейный бонус» (Bono Familia) — выплаты семьям с детьми младшего школьного возраста и начальных ступеней средней школы в государственных и частных учебных заведениях (в размере 72,5 долл.) [18].
21 В рамках программ Canasta Familiar и Bono Familia помощь за 2020 г. получили более 2,5 млн семей, или около 7 млн жителей [17].
22 Кроме того, применялись и другие меры поддержки, в частности, «Универсальный бонус» (Bono Universal), предусматривавший выплаты (в размере около 72,5 долл.) всем жителям от 18 до 59 лет, включая военнослужащих, в том числе потерявшим работу или доход в условиях локдауна и не получавшим другие пособия и пенсии [19]. Помощь начали оказывать в мае 2020 г. и продолжили в 2021 г., охватив более 3 млн человек [20]. В период строгого карантина правительство Ж.Аньес объявило об отсрочке банковских платежей и обязалось полностью субсидировать оплату за газ, электричество и воду для семей с минимальным уровнем потребления (при более высоких показателях потребления субсидировать от 50 до 30%), а также ввело запрет на отключение этих услуг [17].
23 Новый президент-левоцентрист Луис Арсе (ноябрь 2020 — н/в) ввел программу «Пособие против голода» (Bono contra el Hambre), которая _предусматривала поэтапные, с ноября 2020 г. до конца мая 2021 г., единовременные выплаты (в размере 145 долл.) боливийцам от 18 до 59 лет, потерявшим работу в государственном или частном секторе экономики, не имеющим пенсий или других пособий [21]. Этой формой поддержки было охвачено более 4 млн человек.
24 В целом в программу национального развития Л.Арсе, нацеленную на осуществление мер по активизации национальной экономики, входили обещания покончить с крайней бедностью к 2025 г., развивать программы занятости для молодежи, содействовать большему включению женщин в рынок труда, создавать лучшие условия труда для мелких и средних предпринимателей, формировать новые формы социальной помощи уязвимым семьям, занятым традиционной агрикультурой в сельской местности, инвалидам, пожилым людям, женщинам — главам домохозяйств. В условиях пандемии правительство было намерено продолжить практику выплаты единовременных пособий, а также субсидий на жилищно-коммунальные услуги в наиболее бедных городских и сельских районах наряду с общим улучшением инфраструктуры в этой сфере (обеспечение водоснабжения, канализации, электричества, строительство жилья).
25 Общий подход боливийских властей характеризовался высокой степенью адресности программ, стремлением к диверсификации, выявлением наиболее пострадавших и нуждающихся в помощи социальных групп.
26 Чили
27 Меры, принимаемые правоцентристским правительством Себастьяна Пиньеры (2018—2022 гг.) в условиях сложных политических процессов, происходящих в стране после подъема массового протестного движения октября-ноября 2019 г., касались поддержки наиболее уязвимых категорий населения. В 2020 г. вводилась ежемесячная выплата «чрезвычайного бонуса против COVID-19» (Bono de Emergencia COVID-19) беднейшим семьям (около 64 долл. на домохозяйство), детям и подросткам из наиболее уязвимых социальных групп, пенсионерам и инвалидам, получающим минимальные пенсии (около 64 долл. на человека) [22]. В 2021 г. эти выплаты были увеличены в два раза и охватили, в том числе, более широкие группы пенсионеров.
28 Предусматривалась также и целенаправленная поддержка среднего класса: выплата единовременных пособий работникам, индивидуальным предпринимателям, владельцам малого бизнеса, чьи доходы упали как минимум на 20% в результате локдауна и других последствий пандемии (около 643 долл.) [23]; трехкратное разрешение вывести с индивидуальных пенсионных счетов до 10% накоплений; льготные кредиты для малого бизнеса; поддержка работников общественного транспорта, в том числе водителей автобусов, простаивавших в период карантина (неоднократные выплаты до 643 долл. на человека). Эта помощь, охватившая от 60% (2020 г.) до 80% (2021 г.) пострадавших домохозяйств и 10,4 млн человек [23] (при населении Чили в 19,4 млн жителей), не могла полностью компенсировать тяжелую экономическую ситуацию, сложившуюся в стране, но существенно улучшила отношение к правительству С.Пиньеры широких слоев населения. Осуществлялись также выплаты для поддержки формального сектора экономики. Так, подписавшие рабочий контракт с августа 2021 г. имели право в течение четырех месяцев получать субсидию: повышенную (в среднем около 321 долл.) — женщины, молодежь, инвалиды и люди старше 55 лет; несколько меньшую — мужчины (около 257 долл.) [24].
29 Для подхода, применявшегося чилийскими властями, были характерны не только диверсификация и адресность социальной поддержки, но и целенаправленное внимание к проблемам среднего класса, микро-, малого и среднего бизнеса, различных профессиональных групп, не относящихся к бедным слоям, но пострадавшим от локдауна и падения экономики.
30 Перу
31 В Перу (численность населения — 33,7 млн человек), где пандемия проходила очень тяжело, срочная денежная помощь (Bono de Emergencia) оказывалась в виде выплат четырех типов [25], рассчитанных на домохозяйство целиком, хотя получателем являлся только один из членов семьи. Осуществление программы было начато в 2020 г. правоцентристским правительством Мартина Вискарры (2018 г. — импичмент 10 ноября 2020 г.) и частично продолжено в 2021 г. при президентах Франсиско Сагасти (17 ноября 2020 г. — 28 июля 2021 г.) и Педро Кастильо (28 июля 2021 г.— н/в).
32 1. Пособие «Я остаюсь дома» (Yo me quedo en casa) — денежные выплаты семьям, живущим в бедности и нищете; в 2020 г. предусматривалось две выплаты (в размере 102 долл.). Это пособие распространялось на семьи, включенные, в том числе, и в другие меры социальной поддержки.
33 2. «Независимый бонус» (Bono Independiente) — выплата независимым работникам, оказавшимся на грани бедности, но не подпадавшим ни под какие другие социальные программы; в 2020 г. предусматривалось две выплаты (в размере 102 долл.).
34 3. «Сельскохозяйственный бонус» (Bono Rural) — единовременная выплата в размере около 204 долл. в 2020 г. семьям, проживающим в сельской местности и не включенным в другие программы помощи.
35 4. «Универсальный семейный бонус» (Bono Familiar Universal) — единовременная выплата в размере около 204 долл. в 2020 г. семьям, оказавшимся в критическом положении из-за экономических последствий локдауна, но также не включенным в другие программы помощи.
36 В процессе развития кризиса к перечисленным выше мерам были добавлены следующие:
37 — субсидии и льготы по аренде предприятиям частного сектора; предусматривался бонус в 35% от минимальной оплаты труда, направленный на сохранение минимальной заработной платы сотрудников (на уровне около 402 долл. в месяц) и предотвращение увольнений (подобные меры в плане поддержки предпринимателей были приняты и в Эквадоре);
38 Bono-600 — выплата 600 перуанских солей (около 161 долл.) семьям в регионах и провинциях страны, попавшим в экстремальную ситуацию в результате второй волны COVID-19 (2021 г.) [26].
39 Использовались и другие варианты поддержки. Например, перуанское министерство культуры оказывало помощь некоторым работникам данной сферы и небольшим коллективам, деятельность которых была приостановлена.
40 Таким образом, в Перу срочная помощь предоставлялась не только беднейшим группам населения, которые уже получали социальные пособия, но и неформальным работникам, самозанятым, индивидуальным предпринимателям, не включенным в другие программы. Социальная поддержка отличалась высоким уровнем дифференциации и касалась микропредприятий и малого бизнеса, особенно в туристической отрасли, производителей и продавцов сувениров и печатной продукции, гидов, уличных торговцев, чистильщиков обуви в туристических центрах, а также владельцев и работников небольших кафе, в том числе тех категорий населения, которые ранее не получали никаких социальных пособий и льгот.
41 Сальвадор
42 К типу стран с относительно высокой детализацией политики срочной социальной помощи относится и Сальвадор, население которого в 2021 г. составило 6 830 млн человек. Правительство правого популиста Найиба Букеле (2019 г. — н/в) уже в марте-апреле 2020 г. приняло пакет мер, в число которых входили: выплаты единовременных пособий в размере 300 долл. на семью, охватившие 75% домохозяйств страны; приостановка (на три месяца) оплаты платежей за коммунальные услуги, телефон и Интернет; заморозка платежей по ипотечным и крупным потребительским кредитам, а также кредитным картам. В апреле 2020 г. было заключено соглашение с крупным бизнесом о предоставлении продуктов питания на 1 млрд долл. для 1,7 млн нуждающихся семей. Особую поддержку (в виде льготных кредитов на 600 млн долл.) получали предприятия малого и среднего бизнеса, а также неформальный сектор экономики (субсидии на 90 млн долл.). Часть денежных средств была выделена Межамериканским банком развития, высоко оценившим усилия правительства страны [27, p. 14]. В октябре 2021 г. Н.Букеле объявил благодарность и вручил премии (500 долл.) всем будущим медсестрам и медбратьям, а также студентам-медикам, работавшим в пандемию в системе социальной службы [28].
43

«Универсалистский», слабодифференцированный подход

44 Бразилия
45 В 2020 г. государственная поддержка населения (216 млн) была ориентирована на выплату «срочных бонусов» — Bono de emergencia — неформальным работникам, потерявшим источники дохода, безработным из формального сектора, и в среднем достигала 56 долл. в месяц [27, p. 13]. В 2021 г. ежемесячные выплаты стали более дифференцированными и составили от 26,5 до 66,3 долл.: максимальные суммы получали женщины — главы домохозяйств с несовершеннолетними детьми (около 9,3 млн), наименьшие предоставлялись одиноким работникам. В целом охват населения «срочными бонусами» в 2021 г. составил 45,6 млн человек; в более тяжелом 2020 г. это число было на 22 млн больше [29].
46 Во время пандемии семьи, живущие в бедности и включенные в действующую с 2003 г. масштабную программу «Семейное пособие» (Bolsa Familia) со средней выплатой 35 долл. в месяц, получали дополнительную помощь. В конце 2021 г. правительство правого консерватора Жаира Болсонару (2019 — н/в) заявило о замещении программы Bolsa Familia на новую — «Помощь-Бразилия» (Auxilio Brasil) с охватом в 14,5 млн семей на первом этапе (со средними выплатами в 41 долл.) и последующим распространением еще на 17 млн семей с перспективой — на 50 млн бразильцев (средние ежемесячные выплаты — в 73 долл.) [30].
47 Социальная поддержка, оказанная пострадавшим от COVID-19, в данном случае была тесно связана с реализацией общих программ, направленных на борьбу с бедностью, в которых, по мнению экспертов, усиливался фактор «выполнения условий» (так называемых transferencias condicionadas), характерный для предшествующего периода социальной полити- ки [12]. Так, например, в рамках новой программы Auxilio Brasil, которая формально является продолжением Bolsa Familia, предусмотрено включение в число бенефициаров не просто безработных, а тех глав домохозяйств, кто стремится получить или уже имеет низкооплачиваемую работу, с доходом, недостаточным для преодоления бедности [30].
48 Таким образом, для Бразилии был характерен более общий, «универсалистский», недетализированный подход борьбы с последствиями пандемии, нацеленный на бедные группы общества в целом, без серьезной дифференциации наиболее уязвимых и пострадавших категорий населения.
49 Уругвай
50 Ситуацию в Уругвае (население — 3,5 млн человек) в значительной степени определила развитая система социальной защиты в сочетании с высоким уровнем государственных расходов, направляемых на общественные нужды, а также низкий уровень бедности, достигнутый к последнему предпандемийному году (3% населения) [1, p. 89]. Влияние этих факторов продолжалось и в период пандемии, а меры, предпринимаемые правительством Луиса Лакалье Поу (2020 — н/в), лидера коалиции правых партий, в значительной степени были связаны с распространением уже действующих программ социальной защиты на более широкие слои населения (доступность пособий для потерявших работу и работников с частичной занятостью; сохранение медицинских страховок; сохранение 70% основной зарплаты для людей старше 65 лет, вынужденных прекратить работу в период карантина) [27, p. 15]. Беднейшие домохозяйства продолжали получать помощь в рамках принятой ранее программы «Социальная карточка-Уругвай» (Tarjeta Uruguay Social), предусматривающей льготное приобретение продуктов питания и товаров первой необходимости. В качестве срочной кратковременной меры вводилось и распределение продовольственных продуктов среди наиболее нуждающихся групп [31]. Меры поддержки малого и среднего бизнеса, наиболее пострадавшего во время локдауна (кафе, баров, ресторанов, туристических агентств), включали облегчение условий кредитования и налоговые льготы.
51 Коста-Рика
52 В Коста-Рике (население — 5,23 млн) с апреля 2020 г. действовал предложенный правительством левоцентриста Карлоса Альварадо (2018 — н/в) и быстро одобренный парламентом «План защищать» (Plan Proteger). Он был направлен на группы населения, потерявшие работу или испытавшие резкое падение доходов в результате пандемии, в том числе на тех, чьи предприятия приостановили работу, сократили рабочее время (на 50% и более), а также на владельцев малого бизнеса, работников неформального сектора и сезонных рабочих. Денежные выплаты, временный и срочный характер которых был обозначен в самом начале пандемии, составляли около 220 долл. и осуществлялись в течение трех месяцев ежемесячно. Выплатами единовременных пособий — «защитных бонусов» (Bono Proteger) — в итоге были охвачены более 696 тыс. человек по всей стране [32]. В 2021 г., несмотря на наличие, по данным министерства труда Коста-Рики, более миллиона новых заявлений на предоставление выплат, правительство объявило об отсутствии ресурсов на продление этой программы [33].
53 Опора на сложившуюся развитую систему социальной защиты и ориентация на предоставление помощи всем нуждающимся, без особой детализации целевых групп, позволяют отнести подходы и уругвайских, и костариканских властей ко второму типу антикризисного реагирования.
54 Доминиканская Республика
55 Основной мерой срочной социальной помощи, предложенной левоцентристским правительством, стала программа «Оставайся дома» (Quédate en casa), направленная на 1,5 млн жителей из наиболее уязвимых социальных групп, особенно связанных с неформальным сектором экономики (при населении страны в 10,5 млн человек). Каждый день 45 тыс. семей получали продукты питания на девять дней; отдельно продовольственную поддержку получали учащиеся и дети до пяти лет (в детских садах). Главам домохозяйств, потерявшим работу в период локдауна, помимо общего пособия по бедности (92 долл.), выплачивалось дополнительное ежемесячное пособие (37 долл.). Эту помощь получили 350 тыс. семей [34]. Несмотря на сложную экономическую ситуацию и первоначально предполагавшуюся кратковременность действия программы, она осуществлялась с апреля 2020 по апрель 2021 г. Кроме того, был расширен масштаб постоянно действующей в стране социальной программы «Главное — еда» (Comer es primero), предусматривающей льготное приобретение продуктов питания по специальной социальной карточке: за время пандемии к этой программе подключились еще 800 тыс. семей [34]. Характерной особенностью доминиканского варианта социальной помощи явилось сочетание мер широкой денежной поддержки и целевого массового распределения продуктов питания среди уязвимых групп населения.
56 Эквадор
57 Тактика срочных единовременных пособий стала преобладающим способом реагирования на вызовы пандемии властей Эквадора, где проживают 17,8 млн жителей. «Бонус семейной защиты» (El Bono de Protección Fami-liar) предполагал единовременную денежную выплату в размере 120 долл., рассчитанную на наиболее пострадавшие в результате пандемии группы населения, прежде всего семьи, оказавшиеся в крайне тяжелом материальном положении из-за потери работы или других источников дохода. В течение 2020—2021 гг. около 480 тыс. семей стали реципиентами этой помощи. Одним из условий получения выплаты являлось отсутствие поддержки, оказываемой в рамках других социальных программ, действие которых стало распространяться еще на 450 тыс. человек [35]. Кроме того, эволюционировавшее к центру правительство Ленина Морено (2017— 2021 гг.) санкционировало единовременную выплату беднейшим семьям «Бонуса продовольственной поддержки» (Bono de Apoyo Nutricional) (240 долл.). В 2021 г. эта мера была продолжена новым президентом-неолибералом Гильермо Лассо (2021 — н/в); при этом подчеркивался ее чрезвычайный и однократный характер [36]. Важной формой социальной помощи стала отсрочка платежей по коммунальным услугам, а также по оплате мобильных телефонов и Интернета в случае тяжелого экономического положения пользователей. Предусматривалась и определенная поддержка предпринимателей, которые, как и в Перу, получали субсидии для выплаты минимальных зарплат работникам и льготы по аренде площадей. Систему оказания помощи гражданам во время пандемии (которая протекала в стране крайне тяжело), использованную в Эквадоре, отличают низкий уровень детализации принятых мер и исключительно ограниченный формат, что выделяет эту модель как из первой, так и из второй группы стран.
58 Рассмотренные примеры свидетельствуют о том, что благодаря социальной помощи (главным образом в форме целевых кратковременных программ, единовременных пособий или расширения инструментов минимального соцобеспечения), которую оказывали правительства латиноамериканских стран, были поддержаны самые уязвимые, наиболее пострадавшие от пандемии и карантинных мер группы населения, относившиеся как к беднейшим слоям, так и к среднему классу. Меры поддержки были направлены на малый и (частично) средний бизнес; индивидуальных предпринимателей; неформальных работников, в том числе уличных торговцев; производителей сувениров и других, занятых в сфере услуг и туристическом секторе (особенно это проявилось в Боливии и Перу); владельцев и работников небольших кафе; водителей прекратившего работу общественного транспорта (в Чили); официальных безработных, семьи с детьми, оказавшиеся в критической ситуации; женщин, возглавлявших обедневшие домохозяйства. Общей чертой, характерной для большинства стран региона, стала прямая и безусловная поддержка, оказанная правительством неформальному сектору экономики. Несмотря на определенные различия, эта помощь везде носила временный характер, представляла собой частичные компенсации и являлась отступлением от комплексной социальной стратегии предыдущего периода.
59 Вопрос об эффективности и результатах примененных мер является наиболее сложным, требующим особого рассмотрения в каждом конкретном случае. Несмотря на приложенные усилия, в 2020 г. уровень бедности повысился во всех рассматриваемых странах, за исключением Бразилии (где наблюдалось ее сокращение на 1,8%). Минимальным было увеличение количества бедных в Сальвадоре (на 0,3%). В то же время, как отмечают эксперты ЭКЛАК, если бы программ чрезвычайной помощи не было, общая бедность в каждой стране региона за тот же период возросла в среднем на 2,9 % по сравнению с зафиксированными показателями, а нищета увеличилась бы еще на 1,8 %, соответственно [1, p. 73].
60

Количество бедных и нищих в рассматриваемых странах (согласно подсчетам экспертов ЭКЛАК, в %)

Страна Нищета Общая бедность
2019 г. 2020 г. 2019 г. 2020 г.
Аргентина 4,2 6,3 27,2 34,3
Боливия 12,1 13,5 31,0 32,3
Бразилия 5,8 5,1 20,2 18,4
Чили 1,4 4,5 10,7 14,2
Коста-Рика 3,4 4,0 16,5 19,4
Эквадор 7,6 10,8 25,7 30,6
Перу 3,0 8,6 15,4 28,4
Сальвадор 5,6 8,3 30,4 30,7
Доминиканская Республика 3,9 5,6 19,0 21,8
Уругвай 0,1 0,3 3,0 5,0

Источник: CEPAL. Panorama social de América Latina, 2021. Santiago de Chile, 2022, p. 89.

61 Вместе с тем эффективность государственной политики в условиях исключительной нагрузки на все социальные системы не должна оцениваться только в цифрах: ее значение состоит и в том, каковы были формы реагирования властей на возникавшие проблемы, и в разработке комплекса мер, которые могут быть востребованы в будущем, а также — в безусловном признании государством своей ответственности за предотвращение наиболее тяжелых последствий. При наличии общих моментов (ограниченно-компенсаторном характере, ориентации на поддержку низших слоев и наиболее уязвимых категорий среднего класса) в социальной стратегии «ковидного» этапа определилось два преобладающих подхода: высокодифференцированный, адресный, в рамках которого выделялись специфические риски и потребности определенных целевых групп (это наглядно проявилось в Боливии, Перу, Чили, Сальвадоре и Аргентине), и более универсалистский, основанный на массовой выплате «срочных пособий», расширении существующих льгот или подключении к действующим социальным программам (в Бразилии, Уругвае, Коста-Рике, Доминиканской Республике). Наименее последовательная и детализированная помощь оказывалась в Эквадоре, где преобладал вариант однократных «чрезвычайных» выплат. Это затрудняет включение данного примера в рамки первой (очевидно более адресной) или второй (значительно более универсалистской) модели.
62 Признавая важность и удобство узкоцелевых дифференцированных проектов, трудно говорить об однозначных преимуществах первого подхода, поскольку масштаб, специфика и степень адресной направленности применявшихся мер социальной поддержки в каждой стране были обусловлены действием ряда факторов: уровнем общего экономического благосостояния, национальными традициями социальной политики, связанными, в том числе, с успешностью осуществления программ преодоления бедности на предыдущем этапе, общественными ожиданиями в отношении государства, качеством и устойчивостью системы социальной защиты в целом. Значительно меньшую роль, как представляется, играли в данном случае собственно идеологические аспекты, обусловленные «левой» или «правой» ориентацией президентов и правительств. Существенно возросла роль конкретных управленческих решений.
63 Традиционно диверсифицированный подход к социальным проблемам, нацеленность на определенные группы населения, прагматизм и активная позиция государства были характерны в первые десятилетия XXI в. для Чили. Необходимость действовать максимально целенаправленно и эффективно перед лицом беспрецедентных угроз, принимая предельно адресные, детализированные меры поддержки в условиях ограниченных экономических ресурсов, формировала политику срочной помощи в Боливии, Перу и Сальвадоре. Масштабность, успешность и проработанность предшествовавших широкоформатных программ предопределили «универсалистский» дизайн срочной социальной поддержки в 200-миллионной Бразилии. Определенная экономическая и социальная стабильность доковидного периода, наряду с широким распространением системы социальной защиты, повлияли на подход правительств Уругвая, Коста-Рики и — частично — Доминиканской Республики. В критической ситуации различия между умеренными правоцентристами (например, С.Пиньерой, Л.Лакалье Поу, Г.Лассо, Ж.Аньес, М.Вискаррой), правым популистом Н.Букеле, левоцентристами (А.Фернандесом, Л.Арсе, К.Альварадо) и радикально-правым консерватором Ж.Болсонару заключались, прежде всего, в способности принимать адекватные возникающим вызовам и отвечающие реальности своих стран меры — способности, проявленной большинством упомянутых лидеров и руководимых ими правительств.
64 Очевидно, что кризис, связанный с замедлением темпов экономического роста после 2014 г. и многократно усиленный пандемией 2020—2021 гг., обнажил давно существующие серьезные проблемы, не решенные, несмотря на масштабные усилия, предпринятые в период «золотого десятилетия» XXI в. В новой, постковидной реальности страны Латинской Америки вновь оказались перед вызовами социального неравенства, высокой доли неформального труда, низкого уровня образования и здравоохранения, ограниченного характера системы социальной защиты. Иллюзия приближения к латиноамериканскому «государству благосостояния» рассеялась, но социальная стратегия прошлых лет не прошла бесследно: ее различные составляющие и опыт, накопленный в ходе ее применения, стали основой для формирования политики чрезвычайных срочных мер по спасению населения от глобальной бедности в 2020—2021 гг. Можно предположить, что, учитывая уроки COVID-19, на следующем этапе экономического роста страны Латинской Америки перейдут от тактики социальной компенсации к последовательному и необратимому преодолению структурных диспропорций в ключевых сферах общественного развития.

References

1. CEPAL. Panorama social de América Latina, 2021. Santiago de Chile, 2022, 247 p.

2. Dashkina I.V., Karateev A.Yu., Pashin M.M. Mekhanizmy reagirovaniya gosudarstv Latinskoj Ameriki v usloviyakh COVID-19. M., Latinskaya Amerika, 2022, № 2, ss. 6-22.

3. Kosevich E.Yu. Koronavirus i novyj politicheskij landshaft. M., Latinskaya Amerika, 2020, № 10, ss. 39-53. DOI 10.31857/S0044748X0011330-2

4. Yakovlev P.P. Ehkonomicheskie shansy Latinskoj Ameriki v postkovidnom mire. M., Mirovaya ehkonomika i mezhdunarodnye otnosheniya, 2021, t. 65, № 5, ss.5-13. DOI 10.20542/0131-2227-2021-65-5-5-13

5. Ermol'eva Eh.G. Vliyanie informatsionno-kommunikatsionnykh tekhnologij na latinoamerikanskij rynok truda. Tekuschie izmeneniya v formakh zanyatosti. M., Latinskaya Amerika, 2021, № 4, ss.7-22. DOI 10.31857/S0044748X0014085-2

6. Scherbakova A.D. Strany Mercosur pered litsom pandemii COVID-19: kazhdyj sam za sebya? M., Latinskaya Amerika, 2021, № 6, ss.53-64. DOI 10.31857/S0044748X0014983-0

7. D'yakova L.V. Grazhdanskoe obschestvo Latinskoj Ameriki pered vyzovami vremeni i praktiki sotsial'noj solidarnosti v period COVID-19. M., Latinskaya Amerika, 2022, № 1, ss.6-22. DOI 10.31857/S0044748X0018048-1

8. Andia T., Chorev N. Inequalities and Social Resilience in Times of COVID-19. Bogotá, Revista de Estudios Sociales, 2021, № 78, pp. 2-13. Available at: https://journals.openedition.org/revestudsoc/50398 (accessed 25.12.2021). DOI 10.7440/res78.2021.01

9. Carreras M., Vera S., Visconti G. A Tale of Two Pandemics: Economic Inequality and Support for Containment Measures in Peru. Hamburg, Journal of Politics in Latin America, 2021, Vol.13, N 3, pp.358-375. Available at: https://journals.sagepub.com/toc/plaa/13/3 (accessed 30.12.2021). DOI 10.1177/1866802X211035393

10. Alana Rieger I. COVID-19 and Indigenous Communities in Latin America: A Comparative Analysis of State Public Policy Strategies in Mexico, Bolivia, and Colombia. Bogotá, Revista de Estudios Sociales, 2021, N78, pp. 36-55. Available at: https://journals.openedition.org/revestudsoc/50398 (accessed 30.12.2021). DOI 10.7440/res78.2021.03

11. Rieiro A., Castro D., Pena D.., Veas R., Zino C. Tramas solidarias para sostener la vida frente a la COVID-19. Ollas y merenderos populares en Uruguay. Bogotá, Revista de Estudios Sociales, 2021, № 78, pp. 56-74. Available at: https://journals.openedition.org/revestudsoc/50398 (accessed 30.12.2021). DOI 10.7440/res78.2021.04

12. D'yakova L.V. Sotsial'naya politika latinoamerikanskikh stran v nachale XXI veka: vozmozhnosti i predely. M., Mirovaya ehkonomika i mezhdunarodnye otnosheniya, 2020, t.64, № 10, ss. 112-120. DOI 10.20542/0131-2227-2020-64-10-112-120

13. Ingreso familiar de emergencia // Argentina.gob.ar. Available at: https://www.argentina.gob.ar/economia/medidas-economicas-COVID19/ingresofamiliardeemergencia (accessed 29.12.2021).

14. Boletin IFE I-2020.pdf. Available at: http://observatorio.anses.gob.ar/archivos/documentos/Boletin%20IFE%20I-2020.pdf (accessed 29.12.2021).

15. Ley simple: COVID-19 - Asistencia de Emergencia a sectores críticos | Argentina.gob.ar. Available at: https://www.argentina.gob.ar/justicia/derechofacil/leysimple/covid-19-asistencia-de-emergencia-sector-gastronomico#titulo-1 (accessed 29.12.2021).

16. La crisis sanitaria y la pugna política dibujan una Bolivia camino "al desastre". Available at: https://www.france24.com/es/20200801-bolivia-covid-crisis-sistema-salud-politica (accessed 23.04.2021).

17. Desde el 3 de abril se inicia el pago de la canasta familiar, que alcanzará a 1.054.738 beneficiarios en todo el país. Available at: https://comunicacion.gob. bo/?q=20200331/29059#:~:text=“Se%20entregará%20Bs%20400%20y,Ministro%20en%20conferencia%20de%20prensa. (accessed 23.04.2021).

18. Bono Familia en Bolivia: requisitos para recogerlo y hasta cuándo se puede cobrar - AS.com. Available at: https://as.com/diarioas/2020/05/19/actualidad/1589914204_541134.html (accessed 23.04.2021).

19. Bono Universal en Bolivia: requisitos y cómo consultar si soy beneficiario - AS.com. Available at: https://as.com/diarioas/2020/05/26/actualidad/1590522427_824008.html (accessed 24.04.2021).

20. Presidenta Áñez anuncia pago del "Bono Salud" de Bs 500, que beneficiará a más de 3 millones de bolivianos. Viceministerio de Comunicación – Bolivia. Available at: https://comunicacion.gob.bo/?q=20200719/30068 (accessed 24.04.2021).

21. Presidente Arce recuerda que el 31 de mayo vence el plazo para el cobro del Bono Contra el Hambre | Viceministerio de Comunicación – Bolivia. Available at: https://www.comunicacion.gob.bo/?q=20210529/32605 (accessed 24.03.2021).

22. Bono de Emergencia COVID-19 - Instituto de Previsión Social. Available at: https://www.ips.gob.cl/servlet/internet/content/1421810834624/bono-de-emergencia-covid-19 (accessed 27.12.2021).

23. Flores J., Alonso C. Presidente Piñera promulga paquete de ayuda económica para clase media. La Tercera, 05.04.2021. Available at: https://www.latercera.com/pulso/noticia/presidente-pinera-promulga-paquete-de-ayuda-economica-para-clase-media/VLIS5CMFTJCSJCUIRYKQN 6Q4NQ/ (accessed 27.11.2021).

24. Postula al IFE Laboral, AQUÍ | SENCE. Available at: https://sence.gob.cl/personas/noticias/postula-al-ife-laboral-aqui (accessed 14.12.2021).

25. Cartilla – Bonos Otorgados por el Gobierno en el marco de la Emergencia Sanitaria Producto del COVID-19. Available at: https://prcp.com.pe/wp-content/uploads/2020/05/Cartilla-BONOS-OTORGADOS-POR-EL-GOBIERNO-EN-EL-MARCO-DE-LA-EMERGENCIA-SANI-TARIA-PRODUCTO-DEL-COVID-19.pdf (accessed 14.12.2021).

26. Coronavirus: consultar los apoyos económicos que brinda el Estado - Gobierno del Perú. Available at: https://www.gob.pe/8895-coronavirus-apoyos-economicos-del-estado-por-el-aisla-miento-social-obligatorio (accessed 14.12.2021).

27. Covid-19 en América Latina y el Caribe: Panorama de las respuestas de los gobiernos a la crisis. Available at: https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/covid-19-en-america-latina-y-el-caribe-panorama-de-las-respuestas-de-los-gobiernos-a-la-crisis-7d9f7a2b/ (accessed 27.12.2021).

28. Presidente Nayib Bukele extiende apoyo económico a más estudiantes en servicio social. CSSP. Available at: http://cssp.gob.sv/news/presidente-nayib-bukele-extiende-apoyo-economico-a-mas-estudiantes-en-servicio-social/ (accessed 25.11.2021).

29. Carranza Jimenez D.C. Brasil empieza a pagar auxilios de emergencia a más de 40 millones de afectados por la pandemia. Available at: https://www.aa.com.tr/es/mundo/brasil-empieza-a-pagar-auxilios-de-emergencia-a-más-de-40-millones-de-afectados-por-la-pande-mia/2200181 (accessed 17.11.2021).

30. Betim F. Auxilio Brasil: Bolsonaro pone en marcha su programa de ayudas contra la pobreza. El pais. Available at: https://elpais.com/internacional/2021-11-17/bolsonaro-pone-en-marcha-su-programa-de-ayudas-contra-la-pobreza.html (accessed 20.12.2021).

31. Covid-19: Uruguay XXI. Available at: https://www.uruguayxxi.gub.uy/es/respuesta-covid-19/recurso/medidas-y-herramientas-de-apoyo-a-las-mipymes/ (accessed 17.12.2021).

32. Bono Proteger llegará a nuevos beneficiarios a través de un depósito único – Presidencia de la República de Costa Rica. Available at: https://www.presidencia.go.cr/comuni-cados/2020/12/bono-proteger-llegara-a-nuevos-beneficiarios-a-traves-de-un-deposito-unico/ (accessed 14.03.2021).

33. Bono Proteger se queda sin fondos para desembolsar en 2021. El Observador CR. Available at: https://observador.cr/bono-proteger-se-queda-sin-fondos-para-desembolsar-en-2021/ (accessed 29.12.2021).

34. Para beneficiarios de planes sociales — Coronavirus República Dominicana. Available at: https://coronavirusrd.gob.do/para-beneficiarios-de-planes-sociales/ (accessed 20.12.2021).

35. Gobierno Nacional Fortalece ayudas para los más afectados por la Pandemia – Ministerio de Inclusión Económica y Social. Available at: https://www.inclusion.gob.ec/gobierno-nacional-fortalece-ayudas-para-los-mas-afectados-por-la-pandemia/ (accessed 14.12.2021).

36. Bono de Apoyo Nutricional MIES de $240 Dólares – EcuadorLegalOnline. Available at: http://www.ecuadorlegalonline.com/consultas/nuevo-bono-de-apoyo-nutricional-mies-de-240-usd/ (accessed 27.12.2021).

Comments

No posts found

Write a review
Translate